7. Анализ действующих мер государственной политики
7. Анализ действующих мер государственной политики
в сфере обращения
с отходами и их влияние на состояние отрасли.
Правовые,
организационно-управленческие и
социально-экономические аспекты, влияющие на уровень
вовлечения
отходов в хозяйственный оборот
Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в
хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы. В
первую очередь нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого
понятийного аппарата в области обращения с отходами, а также необходимо
введение новых понятий, связанных с видами и объектами деятельности по
обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
В законодательстве Российской Федерации
отсутствует требование об обязательной обработке отходов перед осуществлением
последующих операций по их утилизации, обезвреживанию и размещению, нечетко
сформулирована ответственность за нарушение правил раздельного сбора отходов на
производстве, порядок контроля и регулирования этих процессов. Это в
значительной мере способствует утрате содержащихся в отходах утильных фракций
для дальнейшего хозяйственного оборота, значительно усложняет и удорожает
последующие процессы обработки, утилизации и обезвреживания.
За рамками регулирования и должного
экологического контроля остается обращение отходов V класса опасности, которые
составляют подавляющую часть всех образующихся отходов. Это в значительной мере
затрудняет учет и контроль движения таких отходов и создает риски доступа на
рынок услуг в данной сфере юридических лиц и предпринимателей, действующих с
нарушениями финансового и налогового законодательства, а также требований по
обращению с отходами.
Значительные проблемы при организации
промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов связаны с
недостатком информации об отходах, в том числе об их составе, ресурсной
ценности, возможностях производства из них товаров и других сведений. Не
осуществляется систематизация данных о движении отходов в отраслях экономики по
субъектам Российской Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам.
Отсутствуют данные об обработке отходов, о предприятиях по их утилизации и
обезвреживанию, их территориальном расположении. Целесообразно введение новых
форм федерального статистического наблюдения или дополнение существующих новыми
наблюдениями в целях получения актуальной информации об обработке, утилизации и
обезвреживании отходов. Отсутствует официальная статистическая информация по
показателям, характеризующим развитие промышленности по производству
оборудования, машин, агрегатов по обработке, утилизации и обезвреживанию
отходов.
В полной мере межотраслевое,
межведомственное и межсубъектное взаимодействие в сфере управления,
регулирования и организации деятельности в сфере ресурсосбережения,
промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов не отражены в
законодательстве Российской Федерации.
Нормирование в области обращения с отходами
сводится лишь к констатации образования, движения и размещения опасных отходов
на основе проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Как правило, никаких действенных регулятивно-управленческих решений по
ресурсосбережению, внедрению наилучших доступных технологий, вовлечению отходов
в хозяйственный оборот, повышению эффективности деятельности в области
обращения с отходами на основании данной документации не принимается.
Подавляющая часть отходов IV - V классов опасности направляется в соответствии
с утвержденными лимитами их размещения на захоронение.
В полной мере не реализуется экономический
механизм возмещения ущерба (вреда), нанесенного компонентам природной среды в
результате загрязнения отходами, в том числе накопленного десятилетиями в
результате функционирования полигонов, свалок и отвалов. Эти немалые средства
могли бы стать финансовым инструментом государства по созданию индустрии
обработки, утилизации и обезвреживания отходов.
Разработанные в субъектах Российской
Федерации территориальные схемы в области обращения с отходами позволили в
большинстве случаев осуществить количественную оценку существующих объемов
образования, определить потоки движения в основном твердых коммунальных
отходов, провести инвентаризацию санкционированных и нелегальных мест их
захоронения. Вопросы и пути решения создания и перспективного развития
производственно-технологических комплексов по обработке, утилизации и
обезвреживанию отходов, минимизации поступающих отходов на захоронение,
формирования и экономического обоснования региональных комплексных систем
управления обращением с отходами, финансовых и управленческих моделей
эффективного функционирования таких систем в этих документах (в большинстве
случаев) не отражены.
В настоящее время из-за принятия
управленческих решений по утвержденным территориальным схемам и региональным
программам по обращению с отходами в ряде субъектов Российской Федерации при
отсутствии мусороперерабатывающих, а также обезвреживающих отходы предприятий и
одновременном закрытии исчерпавших свои мощности и завершивших сроки
эксплуатации морально и физически устаревших полигонов твердых коммунальных
отходов возник значительный дефицит объектов захоронения отходов. Сложившаяся
ситуация, в свою очередь, привела к существенному увеличению расстояний
транспортирования отходов на действующие полигоны, росту тарифов для населения
и хозяйствующих субъектов на вывоз мусора и, как следствие, резкому увеличению
числа несанкционированных свалок. Все это способствует росту социальной
напряженности и дальнейшему ухудшению санитарно-гигиенического состояния
населенных пунктов и экологической ситуации в регионах.
В территориальных схемах по обращению с
отходами к твердым коммунальным отходам относят различные виды отходов.
Отсутствует единый подход к сути понятийного аппарата, в связи с чем возникают
разночтения при отнесении отходов к категориям "использовано",
"утилизировано", "обезврежено", существуют различия в
объемах образования и размещения отходов, поступают на захоронение отходы,
содержащие значительное количество утильных фракций.
Все это предопределяет необходимость
корректировки нормативной правовой базы в части уточнения понятийного аппарата
операций по обращению с отходами, оптимизации структуры и состава
территориальных схем и региональных программ по обращению с отходами.
Анализ состояния отрасли промышленности по
обработке, утилизации и обезвреживанию отходов свидетельствует о том, что
подавляющее их количество исключено из вторичного хозяйственного оборота и не
является предметом товарно-денежных отношений. При этом существует значительное
количество невостребованных и незадействованных производственных резервов
обанкротившихся предприятий промышленности - потенциальных переработчиков
отходов, недозагруженных мощностей предприятий по переработке отходов,
созданных и запатентованных наилучших доступных отечественных технологий
обработки, утилизации и обезвреживания отходов.
Одна из основных причин - экономическая
составляющая, связанная с минимальными затратами на захоронение отходов. Другая
- отсутствие эффективного государственного контроля и надзора в сфере обращения
с отходами, в том числе в сфере выявления, предотвращения и пресечения
деятельности, связанной с размещением отходов на несанкционированных свалках, а
также функционирования объектов захоронения отходов с нарушением
законодательства Российской Федерации (сбор вместе с разрешенными видами
отходов (под видом таковых) чрезвычайно опасных, высокоопасных и умеренно
опасных отходов, неучтенное захоронение отходов без оформления надлежащих
документов, отсутствие достоверного учета поступающих отходов, превышение
лимитов захоронения).
Складывается тенденция к развитию малого и
среднего бизнеса исключительно в сфере сбора и утилизации только особо востребованных
видов вторичного сырья (цветные и черные металлы, макулатура и др.) и бизнеса в
сфере захоронения отходов на несанкционированных свалках и полигонах твердых
коммунальных отходов, реализуемого с нарушениями законодательства Российской
Федерации, что позволяет получать сверхдоходы при минимальных затратах на
охрану окружающей среды, производственную санитарию и гигиену, технику
безопасности и охрану труда, не рассматривая в перспективе развитие
хозяйственной деятельности посредством внедрения наилучших доступных
экологически безопасных технологий в области обезвреживания и утилизации
отходов.
По результатам анализа и мониторинга
состояния отрасли и с учетом физического и технического старения и выбытия из
эксплуатации производственных мощностей добывающих отраслей, исчерпания
используемых ныне месторождений, резкого увеличения затрат на разведку новых
запасов полезных ископаемых и разработку удаленных месторождений, а также
переполнения, закрытия и консервации объектов размещения отходов в настоящей
Стратегии предлагается курс на ресурсосбережение, возврат в производство
вторичных ресурсов, уменьшение количества образующихся отходов, создание
комплексной системы экологически безопасного обращения с отходами, включая их
обязательную обработку, утилизацию и обезвреживание.
__________________________________